Garip bir kamu kurumu: TOKİ’nin Dünü Bugünü

0

Pınar Engincan

TOKİ’nin 2016 yılında “Yeni Yerleşimler, Yenilenen Şehirler” projesi kapsamında İstanbul Başakşehir, Çankırı, Konya, Manisa, Adana, Gaziantep, Şanlıurfa ve Hatay’da toplamda 60 binin üzerinde konut üreteceği ile ilgili haberler çeşitli yayın organlarında yer aldı. Ancak haberler artık şaşırtıcılığını yitirmişti.

Yitirmişti, çünkü TOKİ’nin 2006 yılında düzenlediği Uluslararası Konut Kurultayı’ndaki hemen herkesin üzerine sinen şaşkınlıkla bu yeni üretimlerin kıyaslanması olanaksızdı. Neden mi? Çünkü 2006 Kurultayı ne öncekilere benziyordu ne de sonrakilere. Kurultay aslen iki bölümden oluşuyordu. TOKİ temsilcilerinin var olduğu ve TOKİ’yi, ürettiklerini ve hedeflerini anlattıkları birinci bölüm ile TOKİ temsilcilerinin katılmadığı ama kentleşmenin, konut politikası ve sorunlarının, TOKİ’nin ürettikleri ve hedefleri bağlamında ülke genelinde ne gibi sorunlara gebe olunduğunun tartışıldığı ikinci bölüm.

İkinci bölüm sorunların ve çözüm önerilerinin tartışılmasından ibaret olduğundan daha olağan ve sıradanken, birinci bölüm cidden hayret vericiydi. TOKİ 2003 yılından itibaren ciddi ölçüde güçlenmişti – başta İstanbul olmak üzere tüm ülkede başlayan inşaat furyasından ve değiştirilen kanunlardan bu elbette anlaşılıyordu, ama bütün resmin bir anda tek bir elden göz önüne serilmesinin yarattığı etki büyük oldu – ve daha da güçleneceğini haykıran nitelikte bir açılış ve tanıtım yapmıştı. İddialıydı ve iddiasında da haklı olduğunu o tarihten bu yana gerçekleştirdikleri ile kanıtladı.

Toki ne idi?

TOKİ 1984 yılında kurulur, Toplu Konut Kanunu yürürlüğe girer, beraberinde Toplu Konut Fonu da oluşturulur. Kanun’da amaç ve kapsam şöyle ifade edilir: “Konut ihtiyacının karşılanması, konut inşaatını yapanların tabi olacağı usul ve esasların düzenlenmesi, memleket şart ve malzemelerine uygun endüstriyel inşaat teknikleri ile araç ve gereçlerin geliştirilmesi ve devletin yapacağı desteklemeler için Toplu Konut Fonu’nun meydana getirilmesi ve kullanılması…”

Kurumun dünyadaki benzerlerini hatırlamakta fayda vardır. Benzeri kurumların müdahale biçimlerinin iki türlü olabildiği bilinir: biri inşaat piyasasını canlandırmak, diğeri ise sosyal politikalar geliştirerek barınma sorunlarına çözüm aramak. Benzerleriyle örtüşen bir amaç ve kapsamla kurulan Kurum’un ana, hatta tek ekseni Kanun’un yukarıda verilen maddesine göre barınma sorunlarına yönelik çalışmalar yürütmektir. Kanun, Toplu Konut Fonu’nun ne amaçla kullanılacağını de belirtir ve dolayısıyla İdare’nin görev tanımını da ortaya koyar: “Toplu Konut Fonu; ferdi ve toplu konut kredisi, konut kredisi faiz sübvansiyonu, toplu konut iskân sahalarına arsa temini, araştırma, turizm alt yapıları, konut altyapıları veya okul, karakol, ibadethane, sağlık tesisleri, spor tesisleri, postane, çocuk parkları ve benzeri tesisler ile konut sektörü sanayiini teşvik için yatırım ve işletme kredisi alanlarında kullanılır.”

Kanunla belirlenen kullanım amacına uygun olarak 2003 yılına kadar yaklaşık bir milyon konuta kredi desteği sağlanır [1]. Söz konusu kredi destekleriyle alt gelir grubunun barınma sorunları çözülemese de konut kooperatifçiliği ve toplu konut üretimi bu dönemde desteklenir. TOKİ 2001 yılına kadar sağladığı kredi olanakları ile konut üretimini desteklemeyi sürdürür.

TOKİ ne oldu ve nasıl oldu?

Toplu Konut Fonu 2001 yılında ortadan kaldırılır. Fon’un kaldırılması ile idarenin gelirleri de azalır ve bütçeden aktarılan kaynaklarla beslenmek zorunda kalır. Fon’un kaldırılması öncesinde var olan çok çeşitli gelir kaynakları kesilmiştir. Ancak ne tesadüftür ki, aynı yıl Emlak Bankası’nın bankacılık işlemleri yapma yetkisi ortadan kaldırılır ve bankanın gayrimenkullerinin büyük bir kısmı TOKİ’ye devredilir. TOKİ aniden güçlenir. Güçlenir güçlenmesine ama Emlak Konut GYO 2003 yılında kurulup TOKİ’nin sermaye ortağı olana ve yine 2003 yılında Kanun’da değişiklikler yapılana kadar elindeki gayrimenkulü değerlendirmez.

TOKİ’nin görevlerine 2003 yılında yenileri eklenir. Bu yeni görevler kanundan alındığı haliyle şöyledir:

“e) Konut sektörüyle ilgili şirketler kurmak veya kurulmuş şirketlere ve finans kurumlarına ortak olmak,

ı) Ferdi veya toplu konut kredisi vermek, köy mimarisinin geliştirilmesine, gecekondu alanlarının dönüşümüne, tarihi doku ve yöresel mimarinin korunup yenilenmesine yönelik uygulamalar yapmak ve bu konulardaki projeleri kredilendirmek ve gerektiğinde tüm bu kredilerde faiz sübvansiyonu yapmak,

  1. j) Yurt içi ve yurt dışında doğrudan veya iştirakleri aracılığıyla proje geliştirmek; konut, alt yapı ve sosyal donatı uygulamaları yapmak veya yaptırmak,
  2. k) İdareye kaynak sağlanmasını teminen kâr amaçlı projelerle uygulamalar yapmak veya yaptırmak,
  3. l) Doğal afet meydana gelen bölgelerde gerek görüldüğü takdirde konut ve sosyal donatıları, alt yapıları ile birlikte inşaa etmek, teşvik etmek ve desteklemek”.

Yeni görevleriyle TOKİ’nin özel sektörle olan bağı ciddi anlamda güçlenir, kendisi bizzat kâr amaçlı projelerde rol alabilecek hatta bu tür projeleri tek başına da yapabilecek bir nitelik kazanır. Dahası bu niteliğini yurt sınırları dışına da taşıyabilecek noktaya gelir. Öyle ki, Pakistan, Endonezya, Sri Lanka gibi ülkelerde yaşanan çeşitli afetler sonrasında bu ülkelerde konut üretimi gerçekleştirir. “l” fıkrası ile de afet meydana gelen bölgelerde konut ve sosyal donatıları altyapıları ile birlikte inşa edebilme yetkisi verilen TOKİ’nin bu yeni yetkisi deprem riski taşıyan bir ülkede şüphesiz neredeyse tüm ülkeyi kapsar.

Arsa Ofisi Kanunu ve Toplu Konut Kanununda Değişiklik Yapılması ile Arsa Ofisi Genel Müdürlüğünün Kaldırılması Hakkında Kanun 2004 yılında yürürlüğe girer. Kanunun adından da anlaşılacağı üzere, Arsa Ofisi Genel Müdürlüğü ortadan kaldırılır ve görevleri TOKİ’ye devredilir. Söz konusu görevleri sıralamak imkânsız, ama edindiği ayrıcalıklardan bahsetmek mümkün. Bu yasa ile TOKİ konutun yanı sıra sanayi, turizm, eğitim gibi kamu hizmetleri için arsa alımı yapabilir, kamulaştırma yapabilir hale gelir, hazine arazilerinin TOKİ’ye bedelsiz devredilmesi ve belediyelerce TOKİ yapılarına sadece ön proje üzerinden ruhsat verilmesinin yolu açılır.

Yine 2004 yılında Toplu Konut Kanunu’nda değişiklik yapılır ve TOKİ “gecekondu dönüşüm projesi uygulayacağı alanlarda veya mülkiyeti kendisine ait arsa ve arazilerden konut uygulama alanı olarak belirlediği alanlarda veya valiliklerce toplu konut iskân sahası olarak belirlenen alanlarda çevre ve imar bütünlüğünü bozmayacak şekilde her tür ve ölçekteki imar planlarını yapmaya, yaptırmaya ve tadil etmeye yetkiliolur; belediye ve valiliklerce üç ay içinde onaylanmayan TOKİ projelerinin onaylama yetkisi TOKİ Başkanlığı’na verilir. Bu maddeyle TOKİ gecekondu dönüşüm projeleri konusunda bir yandan yetkilendirilirken öte yandan da yaptığı planların onaylanmaması riskini de bertaraf etmiş olur. Ayrıca yeni bir madde eklenerek TOKİ gecekondu bölgelerinin tasfiyesine veya iyileştirilerek yeniden kazanımına yönelik olarak gecekondu dönüşüm projeleri geliştirebilir, inşaat uygulamaları ve finansman düzenlemeleri yapabilir” denilir. Dolayısıyla afet bölgelerinin yanı sıra TOKİ artık gecekondu bölgelerinin yenilenmesi ile ilgili olarak da sadece plan yapımı, onay ve uygulama değil, aynı zamanda dönüşümün kendisini de projelendirmesi, tüm gecekondu bölge tasfiyelerini, finansman, alıcı kredilendirilmesi konularında geniş bir yetkiye sahip olur.

2007 yılına gelindiğinde, kanunda yapılan bir değişiklikle Bayındırlık ve İskan Bakanlığı’nın görevleri TOKİ’ye devredilir. Yeni edindiği görev ve yetkilerle TOKİ belediye sınırları içinde kalan gecekondu islah ve önleme bölgelerinin sınırlarını belirleyebilir; belediye sınırları dışında kalan alanlarda ise gecekondu bölgelerindeki tüm işlemleri yürütebilir, kamulaştırma yapabilir, hazine arazilerinin TOKİ’ye bedelsiz devrini sağlayabilir konuma gelir. Ayrıca, Kanun’da söz konusu alanlara yönelik planların tanzimi, onayı ve ruhsat ile ilgili işlemlerinin de İmar Kanununa tabi tutulmayacağına yönelik hüküm yer alır ve bu hükümle TOKİ dilediği planı, dilediği yerde ve koşullarda üretebilecek güce sahip olur.

2008 yılında yapılan yasa değişiklikleriyle İmar Kanunu hükümleri ile ilgili yapılacak tüm işlemlerde belediyeler yerine TOKİ yetkili kılınır; yetki alanı bir kez daha genişletilmiş olur. Mülkiyet devri ile ilgili uygulamalarda da TOKİ özgürleştirilir. Yasa değişikliklerinden biri ile, TOKİ artık Bakanlığın talebi doğrultusunda ve bağlı bulunduğu Bakanın onayı ile talep konusu projeyi ve uygulamalarını yapmak görevini üstlenir. Bakanlığın ya da Bakanın talebinin siyasi olup olmadığının denetlenmesi ile ilgili bir yöntem bulunmadığından, bu, merkezi bir kurumun siyasi taleplere de cevap verebilir hale gelmesinin sağlandığı anlamına gelir. Diğer bir değişiklik, TOKİ’nin depremle ilgili dönüşüm projeleri de yapmaya, projelerin uygulanmasına yönelik her tür usul ve esası belirlemeye yetkili olduğunu belirtilir, deprem nedenli tüm dönüşüm projeleri TOKİ’nin inisiyatifine bırakılmış olur.

2012 yılında Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun ile “TOKİ ve Şehircilik ve Çevre Bakanlığı, ‘risk alanı’ edilen yerleşim bölgelerinde her türlü uygulamada bulunma yetkisine, üstelik mahkemeler tarafından ‘yürütmeyi durdurma kararı’ verilemeyeceği ibaresinin koruması altında sahip oldu” [2]. Böylece TOKİ hukukî çerçevede itiraz edilemez bir noktaya ulaşmış olur.

Neler üretti?

Kurumun adından da anlaşılacağı gibi, TOKİ’nin faaliyet alanları konut üretimini desteklemek, alt-gelir grupları için konut üretmek, mülk konut ağırlıklı sektöre sosyal konut bağlamında kiralık konut önerileri geliştirmek olmalıdır. Ancak TOKİ dünyadaki benzerlerinin üstlendiği konut sorununun çözümlenmesi misyonunu kaybetmiştir. Sosyal konut olarak ürettiği ifade olunan konutlara alt-gelir gruplarının ekonomik olarak ulaşamadığı ve bu nedenle yaşanan sıkıntılar pek çok araştırma ile defalarca ortaya konmuştur. Mülk konuta erişecek ekonomik girdiye sahip olmayan yoksul kesim için konut üretmediği gibi, TOKİ’nin kiralık konut üretimi gibi bir teşebbüsünün de olmadığı bilinmektedir. Dolayısıyla TOKİ misyonuyla ilişkisiz olarak üretim yapmaktadır denilebilir – lüks konuttan stadyuma, banka yerleşkesine kadar çeşitli yapı tiplerinde örnekler vermektedir. Bunun haricinde hem kent içi alanlarda hem de gecekondu ve deprem bölgelerinde kentsel dönüşüm projeleri gerçekleştirmektedir. Bu tür projelerin sonuçlarının detaylandırılması ve irdelenmesi başka çalışmaların konusu olmakla birlikte burada önemli olan, bir kamu kurumunun amacını aşmış bir şekilde hemen her çeşit yapılaşma türü ile ilgili inşaat faaliyeti gösteriyor olmasıdır.

TOKİ neden bu kadar eleştirildi?

TOKİ çok eleştirildi ve eleştirilmeye devam ediliyor, çünkü bir merkezî kurum olarak sahip olması gereken bazı nitelikler bulunmaktadır. Söz konusu niteliklerin en temelleri bir kamu kurumunun kamu kurumu gibi hareket etmesi, şeffaflık ve eşitlik ilkelerini gözetmesi ve hesap verebilir olmasıdır.

TOKİ merkezî bir kurumdur ve kamusal bir nitelik taşır ya da taşımalıdır. Ülkenin kaynakları ile kurulmuştur ve ülkeye hizmet eder. Ticarî bir firma gibi faaliyet göstermemeli, serbest piyasa aktörlerini denetleyici bir rol üstlenmeli, o aktörlerden biri olmamalıdır. Ancak gelinen noktada TOKİ özel sektörle bağları güçlü, ortaklıklar yapan, diğer bir deyişle serbest piyasanın bir aktörü olan “İdare’ye gelir elde etme” nedeniyle yurtdışı dahil olmak üzere her yerde her vesileyle inşaat yapan, ticarî bir kurum haline gelmiştir.

TOKİ’nin bir kamu kuruluşu olarak hesap verebilir olması gerekir. Ancak çıkarılan kanunlar ve kanun değişiklikleriyle TOKİ, planı yapma, onama, uygulama koşullarını belirleme ve uygulama yetkilerinin tamamına sahiptir ve bu anlamda hesap verebilir bir konumda durmamaktadır. Projeleriyle ilgili yürütmeyi durdurma kararının bile alınamayacağı kanunlara işlenmiştir, yani sorgulanmaya açık değildir ve hesap vermesi konu dışıdır.

Kamu kurumlarında önemli ilkelerden biri de eşitliktir. Bu eşitlik kavramı TOKİ gibi mekân üreten bir kurumdan söz edildiğinde sosyal olduğu kadar mekânsal bir eşitliği de gerekli kılar. TOKİ benzeri kurumlar dünyada da çok önemli bir arakesitte yer alır: Serbest piyasa orta, orta-üst ve üst gelir grupları için mekânlar üretirken, alt-gelir grupları ve yoksulların mekânlarını üretme görevini bu kurumlar üstlenir. Barınma özellikle en hassas konudur. Bu tip kurumların barınma sorunlarına verdiği cevaplar ülkede gözetilen eşitlik ilkesine de cevap verir. TOKİ’nin üretimleri ise yoksul kesimleri kapsamaz.

Şeffaflık ilkesi de TOKİ’den uzaktır. TOKİ’nin elde ettiği gelirin ne olduğu, hazine arazilerinin ne kadarının özelleştirildiği, ne kadarının inşaat faaliyetlerinde kullanıldığı, gerçekleştirilen projelerde ne gibi anlaşmaların yapıldığı, kazançlar, kayıplar hiçbir yerde yayınlanmamaktadır.

Sonuç olarak, TOKİ dünyada eşine rastlanmayan bir kamu kurumudur. 2000’lerin başlarından itibaren kanunlar ve kanun değişiklikleriyle büyütülmüş, güçlendirilmiş bir TOKİ vardır artık karşımızda. Merkezî bir kurumun ticarî faaliyet gösterebilmesinin önü açılarak zenginleştirilmiş, ülke genelinde her tür yapı yapma yetkisi ile donatılmış ve kanunlarla bu hakları yasallaştırılmıştır. Hem güçlü, hem zengin ve aynı zamanda dokunulmaz bir kimliğe sahiptir TOKİ. Yaşanılan bu süreç ve TOKİ’nin geldiği nokta George Orwell’in distopyası 1984’ü anımsatır. Büyük Birader’in ve Yeni Söylem’in ürkütücülüğünü barındırır.

 

DİPNOTLAR

[1] Pérouse, J.F. (2013). ‘Kentsel Dönüşüm Uygulamalarında Belirleyici Bir Rol Üstlenen Toplu Konut İdaresi’nin (TOKİ) Belirsiz Kimliği Üzerinde Birkaç Saptama’. İstanbul: Müstesna Şehrin İstisna Hali. Der: Ayşe Çavdar, Pelin Tan. Sel Yayıncılık, s. 81-96.

[2] Uşaklıgil, E. (2014). Bir Şehri Yok etmek – İstanbul’u Kazanmak ya da Kaybetmek. Can Yayınları, s. 55.

Share.

About Author

Leave A Reply