Cumhuriyet döneminde Konut Sorunu Ve Konut Politikaları

0

Emel Cantürk

Kapitalist toplumda konut, değişim değeri olan diğer her nesne gibi bir metadır ve Karl Marx tarafından tartışılmış olan metanın özelliklerini paylaşır. Ancak konut, kapitalist toplumda, politik nedenlerden ötürü, özel önemi olan bir metadır. Konutun fiyatındaki hareketler, kapitalist toplumda büyük öneme sahiptir.

Yirminci yüzyılda devletin konut alanındaki rolü son derece önemli bir yükselme göstermiştir. Devlet, konut standartlarına müdahale etmenin yanı sıra, üretilen konutların dolaşım sürecini de denetlemekte; ayrıca arsa sahiplerini, konut kuruluşlarını ve finans örgütlerini etkileyen yasal düzenlemelerle konut üretimini düzenlemek ya da doğrudan konut üretimine katılmak gibi görevleri üstlenmektedir. Bu devlet müdahalesinin, kapitalist örgütlenmenin işçi sınıfı için yeterli standartlara sahip konut üretememesinden kaynaklandığı açıktır. Bu bağlamda devlet, üretim araçları ve üretim ilişkileri arasındaki çelişkinin kapitalizmin varlığını tehlikeye sokmasını önlemek amacıyla müdahale etmek zorundadır.

Bu yazıda, Cumhuriyet’ten günümüze kadar geçen sürede Türkiye’de ortaya çıkan konut sorunu karşısında geliştirilen farklı konut politikalarının sonuçları ile birlikte kısaca değerlendirilmesi ve bugünün konut sorununa ve konut politikalarına dair eleştirel bir bakış geliştirilecektir.

Türkiye’de konut sorunu ve konut politikası: 1923-1950

Cumhuriyet’in kuruluşundan 1950’li yıllara kadar, konut yapımında bir durgunluk dönemi yaşanır. Bunun en önemli sebebi, büyük ekonomik krizin ve İkinci Dünya Savaşı’nın yaşandığı bu yıllarda konuta ayrılabilen kaynakların yetersiz kalmasıdır. Ayrıca bu sürede Türkiye’nin nüfus artış hızı ve kentleşme hızı görece düşük kaldığından, büyük ölçekli kitlesel konut talebi ile de henüz karşılaşılmamıştır. Bu koşullar altında, var olan bireysel konut üretimi, büyük ölçüde toplumun konut gereksinmesini karşılamak için yeterli olmuş, kentleşme hızı yüksek olan yeni başkent Ankara dışındaki kentlerde konut sorunu acil olarak ortaya çıkmamıştır.

Konut üretimine yönlendirilebilen kaynakların yetersizliğine ve karşılaşılan güçlüklere rağmen, bu dönemde Ankara’nın imarı, modern cumhuriyeti temsil edecek binaların ve devlet memurlarının konutlarının yapımı öncelikli olarak ele alınmıştır. Ankara’nın büyüme ve konut sorunları giderek arttıkça bunların örgütlü bir biçimde ele alınması zorunluluk haline gelmiştir: 1926 yılında yeni konut inşaatlarına kredi sağlamak üzere ise Emlak ve Eytam Bankası kurulmuş, Maliye Bakanlığı’na memur konutlarının yaptırılması için yetki veren özel bir yasa çıkarılmış ve İmar Bankası kurulmuş, 1928 yılında da İmar Müdürlüğü kurulmuştur.

Ucuz konut tipleri ve sosyal konut uygulamaları ile ilgili bir örnek: Seyfi Arkan, Zonguldak İşçi Evleri Projesi (Kaynak: Arkitekt, 1935-09, 57, s. 253-258).

Bu yıllar, dünyadaki ekonomik kriz Türkiye’yi de etkilediğinden, ‘ucuz konut’ kavramının hem mimarlık pratiğinin, hem de devletin gündemine girdiği yıllardır. Avrupa’daki çağdaş akımlardan etkilenen genç Türk mimarlar, yeni ucuz konut tiplerinin araştırılmasında Avrupa’daki izlekleri takip etmişlerdir. Yanı sıra, ucuz konut üretimi devletin de hedefleri arasında yer almaya başlamış, işçi konutlarının yapımına önem verilmiş, belediyelerin sosyal konut üretmesi öngörülmüş, çelik ve çimento gibi temel inşaat malzemelerini üretecek fabrikalar kurulmuştur.

Ancak bu düşünce ve girişimler genellikle proje aşamasında kalırken, büyük kentlerde apartman yapımı hızla artmıştır. Bu dönemde, küçük ölçekli birkaç işçi ve memur mahallesi dışında Türkiye’de büyük ölçekli ve rasyonel ucuz konut üretimi gerçekleştirilememiştir. Bu dönemde Avrupa ve Amerika’daki şehir planlaması, şehirler, bölgeleme, mahalle tasarımı ve lojman uygulamaları hakkında raporlar yayınlayan mimarlar ve şehir plancıları olmasına rağmen, hükümet bu modelleri ciddi bir biçimde uygulamaya koymamıştır.

Konut sorunu ve konut politikası: 1950-1980

Bu dönemi belirleyen en önemli toplumsal dinamik, ‘emeğin kentleşmesi’ olarak tanımlanan, kırdan kente göç olgusu olmuştur. Kentlerde doğan ucuz işgücü ihtiyacı sonucunda göç hızlanmış ve kentlerin nüfusu bu dönemde ülke nüfusuna oranla yüzde 80 artış göstermiştir. Bu hızlı ve plansız kentleşme sonucunda ülke genelinde konut ihtiyacı hızla artmış ve “konut sorunu” ortaya çıkmıştır.

Ankara, İstanbul, İzmir gibi büyük kentlere göç eden kırsal nüfusun yarattığı konut ihtiyacı karşısında yetersiz konut üretimi nedeniyle yükselen kiralar ve fiyatlar, bu kentlerin çevrelerinde gecekondu bölgelerinin oluşmasına yol açmıştır. Devletin düşük gelir grubunun konut sorununa getirdiği bir çözüm olmayınca, emekçiler kendi konut sorunlarını kendileri, gecekondu yoluyla çözmüştür.

Bu yıllarda konut talebinin giderek artması ile sadece düşük gelir grubunun değil, orta sınıf konut gereksinimlerinin de karşılanması zorlaşmaya başlamıştır. Yerel yönetimlerin hızlı kentleşmenin gerektirdiği ölçüde imarlı arsa üretememesi ve kent içi arsaların değerinin yükselmesi, tek parsel üzerinde tek mal sahibinin konut yapabilmesi kuralıyla bir araya gelince, giderek orta sınıfların da konut sahibi olması olanaksız hale gelmiştir.

Bu gelişmeler sonucunda, konut sorununun çözümüne yönelik çeşitli yasalar çıkarılmıştır. Bunlardan ilki, 1946 yılında yürürlüğe giren ve amaçları konutsuz halka uzun vadeli ve düşük faizli kredi açmak ya da doğrudan konut üretimine katılmak olan Emlak Kredi Bankası Kanunu’dur. Bir diğer önemli yasa ise Bina Yapımı Teşvik Kanunu’dur. Bu kanunla, boş arsaların belediyelere devredilmesi ve belediyelerce konutsuz vatandaşlara verilmesi öngörülmüştür. Ancak yasa konut sorununun çözümünde etkili olamamış, dar gelirli ailelerin konut sıkıntısı artmış, gecekondular hızla yayılmıştır.

Orta gelir gruplarının konut sorunu ise, kat mülkiyetinin dolayısıyla da apartmanlaşmanın olanaklı kılınması ile aşılmaya çalışılmıştır. Burada konut sorunu kendini, kent içi arsaların yükselen değeri karşısında tek başına arsa fiyatını karşılamanın güçleşmesi ve konut talebinin giderek artması ile, konut gereksinimlerinin de tek konutlarla karşılanmasının zorlaşması şeklinde kendini göstermiştir. “Bu halde orta sınıfların konut sahibi olabilmesi için iki seçenek vardır: Birincisi kent toprağı üstündeki spekülasyonu önleyici mekanizmalar bulmak, ikincisi ise spekülasyona karşı çıkmadan onun olanakları içinde çözüm aramaktır. Bu çözüm de kat mülkiyeti ve apartmanlaşmadır”.

Bu gelişmeler sonucunda, kat mülkiyetine imkân tanıyan yasal düzenleme gerçekleştirilmiştir. Daha sonra 1965’te kat mülkiyeti yasasıyla çok yönlü bir düzenleme yapılmış ve tek parselde ev yapmaya gücü yetmeyen orta sınıflar için konut sahibi olma imkânı yaratılmıştır. Bu düzenlemenin en büyük etkisi, “yapsatçı” olarak tanımlanan küçük kapitalist konut üreticilerinin konut üretiminde önemli bir pay edinmesidir. Bu süreçte konut üretimi örgütlenmesinin büyük bir bölümü yapsatçılık sistemiyle olmuş, kentlerin merkezî semtlerinde çoğunlukla orta ve üst gelir grupları için apartman tarzında konut üretilmiştir.

 

İstanbul’da yapsatçılık sistemiyle üretilen konut bölgelerinden biri, Bağdat Caddesi ve çevresi, 2007. (Fotoğraf: Oğuz Meriç)

Bu dönemde, işçi konutları da devletin gündemindedir. Sosyal Sigortalar Kurumu yasasında 1961 yılında yapılan değişiklikle, kurumun sosyal güvenlik fonlarını kullanarak işçi konutları için kredi vermesine olanak sağlanmıştır. SSK, Bağ-Kur, Emekli Sandığı gibi sosyal güvenlik kurumları ellerindeki fonları konut finansmanında kullanmaya başlayınca, konut kooperatifleri konut üretiminde önemli aktörler haline gelmiştir. Ancak sigortalıların kuracakları kooperatifler için kullanılan bu kredilerle sorun çözülememiştir, çünkü buradan sağlanan uzun vadeli ve düşük faizli kredilerle konut üretimi mümkün olsa da, kredi ödeme gücü olmayan işçi kesimlere yönelik kiralık konut üretimi için bir finansman sistemi geliştirilmemiştir.

Bu dönemin diğer önemli gelişmeleri, konut yapılarının iyileştirilmesi ve konut sorununun çözümüne yardımcı olması amacıyla 1958 yılında İmar ve İskan Bakanlığı’nın kurulması, 1964 yılında Halk Konutları Standartları’nın yayınlanması ve 1961 Anayasası’nda “dar gelirli ailelerin ihtiyaçlarını ön planda tutan bir sosyal konut politikasının” izleneceğinin belirtilmesidir.

Ancak, 1960’tan itibaren devletin konut politikası daha az yatırımla daha çok konut gerçekleştirme şeklinde gelişmiştir. Konut hakkının güvence altına alınması, sağlığa uygun ve ucuz konut yapılması ve konut ihtiyacı olana konut sağlanması gibi ilkeler çerçevesinde çıkarılan çeşitli yasalar, gerçekleştirilen konut üretiminde uygulanmaya konamamış, dolayısıyla bir sosyal konut politikasının geliştirilmesinde ve uygulanmasında başarı elde edilememiştir.

Bu dönemde, konut sorunu iki yolla çözülmüştür; birincisi düşük gelir gruplarının kendi konut sorunlarını gecekondu olgusuyla çözmesi, ikincisi ise yapsatçılığın gelişmesine olanak sağlanarak orta sınıfların konut sahibi olmasının önünün açılmasıdır.

Konut sorunu ve konut politikası: 1980-2000

Konut üretiminin 1980 sonrasında en belirgin özelliği küçük girişimcilerin piyasadan giderek çekilmeleri olmuştur. Bu yıllarda konut üretimleri önceki dönemde hiç olmadığı kadar büyük ölçeklerde, toplu olarak yapılmaya başlanmıştır. Başka bir deyişle, konut sorunun çözümü toplu konut üretiminde aranmıştır. Ancak bu kez konut sorunu, dar gelir gruplarına yeterli miktarda ve standartta konut sağlamaktan çok, yeni ekonomi politikalarından olumsuz etkilenen konut piyasasını canlandırmak olarak algılanmış, konut politikasında dar gelirlilerin konut gereksinmesinin karşılanması önceliği, 1980 sonrası neoliberal ekonomi politikalarına uygun olarak terk edilmiştir.

Halkalı Toplu Konutları, TOKİ

Bu süreçte devlet gerek doğrudan bir aktör olarak, gerek yaptığı düzenlemelerle konut üretiminde daha önceki dönemlerde hiç olmadığı kadar önemli bir rol oynamaya başlamıştır. Konut sektörünün ekonomideki anahtar rolü keşfedilince, konut piyasasını canlandırmak için devlet tarafından önemli yasal düzenlemeler yapılmıştır.

Bu doğrultuda en önemli adımlar, konut inşaatlarına kredi sağlamak üzere Toplu Konut Fonu’nun oluşturulması, 1981 yılında Toplu Konut Yasası’nın yürürlüğe girmesi ve Toplu Konut İdaresi’nin (TOKİ) kurulmasıdır. Bu müdahaleler Cumhuriyet tarihinde konut piyasasına yapılan en etkin müdahalelerdir.

Toplu Konut Kanunu’nun yürürlüğe girmesi sonucunda ortaya çıkan en önemli gelişme ise, küçük müteahhitlerin saf dışı kalarak, konut pazarında büyük ölçekli şirketlerin önemli bir pay edinmesidir. Devlet yeni yasal araçları ve kurumlarıyla kooperatiflere ve müteahhitlere kredi sağlayarak büyük ölçekli projelerin gerçekleştirilmesini sağlarken, TOKİ eliyle kendisi de önce İstanbul ve Ankara’da, sonra diğer büyük kentlerde girişimci olarak piyasada yer almıştır.

1981 yılında yürürlüğe giren ve 1984 yılında yeniden düzenlenen Toplu Konut Kanunu, alt gelir grubundaki vatandaşların konut sahibi olmalarını sağlamaya ve sağlıklı kentsel alanları üretmeye yönelik bir yasadır. Ancak, TOKİ kaynakları, özellikle kooperatifler aracılığıyla, uzun süre orta ve üst-orta sınıflara aktarılmıştır. Kanunda kaynak kullanımında kooperatiflere öncelik verilmesi, kısa sürede çok sayıda kooperatif ve kooperatif birlikleri kurulmasına yol açmış, ancak konut maliyetlerinin giderek yükselmesi sonucunda dar, hatta orta gelir gruplarının Toplu Konut Fonu’ndan yararlanarak konut elde etme olanakları kısıtlanmıştır. Ayrıca çoğu kez yüksek standartlara sahip büyük konutların da kredi kapsamına alınması ve 1989 yılında konut fonundan yararlanabilmek için ikinci konutun bulunmaması koşulunun kaldırılmasıyla, kooperatifler üst gelir gruplarına yönelen birlikler halini almıştır.

Benimsenen konut politikalarının en büyük etkisi, büyük sermaye gruplarının gayrimenkul sektörüne sistematik olarak yatırım yapmaya başlaması olmuştur. Özel sektör tarafından yapılan büyük toprak ve konut yatırımları, artık başka bir yatırımın sabit girdisi değil, bizzat kendileri bir girişim ve sermaye aracı olmaya başlamışlardır. Bunun sonucunda, konut piyasası özellikle büyük kentlerde en kârlı sektörlerinden biri haline gelmiş  ve büyük inşaat şirketleri İstanbul’da ekonomik ve kültürel anlamda değişen ve yükselen bir orta sınıfın küreselleşen dünyaya paralel olan beklentilerine uygun büyük konut projelerine girişmiştir.

Üst gelir gruplarını hedef alan bu büyük ölçekli konut projeleri, önce kent içi arsalarda başlamış, büyük sermaye gruplarının gayrimenkule yatırımları arttıkça kentin çeperlerine doğru yayılmaya başlamıştır. Sayıları gittikçe artan bu sitelerdeki konutlar çok yüksek fiyatlara satılmalarına rağmen, 1990 sonrasında konut piyasasının en canlı kesimini oluşturmuştur.

Konut sorunu ve konut politikası: 2000’li yıllar

Kentleşme ve konut politikaları açısından 2000’li yıllardan itibaren gündemi en çok belirleyen konu kentsel dönüşüm projeleri olmaya başlamıştır. Marmara Depremi’nin kentsel stokun yenilenmesi için yarattığı taleple birlikte gündeme gelen deprem dayanıklılığı, gecekondu alanlarının rehabilite edilmesi ve tarihî alanların restorasyonu gibi çeşitli gerekçelerle, kapsamlı kentsel dönüşüm projeleri başlamıştır. Gecekondulaşmaya 1950’lerden beri göz yuman merkezî ve yerel yönetimler, son yıllarda kent topraklarından elde edilebilecek rantın artmasıyla beraber kentsel dönüşüm adı altında gecekondu alanlarının ıslah edilmesi işine girişmiştir.

Bu dönüşüm projelerinde anahtar kurum görevi gören TOKİ’ye AKP iktidarıyla birlikte olağanüstü yetkiler verilmiştir. Malî kaynak yaratmak ve konut sektörünü kredilerle desteklemek gibi görevleri bulunan TOKİ’ye, 2003 yılında kanunda yapılan değişikliklerle yeni görevler verilmiş ve yetkileri genişletilmiştir. Bunlar, konut arazisi oluşturmak üzere tüm hazine arazilerini kullanabilmek, konutla ilgili şirketler kurmak ve var olan şirketlere ortak olmak, bireysel ve toplu konut kredisi vermek, kentsel dönüşüm projelerini kredilendirmek, konut, altyapı ve sosyal donatı uygulamaları yapmak veya yaptırmak gibi görevlerdir.

Böylelikle TOKİ, konut sektöründe doğrudan bir aktör olarak, konut üretiminin büyük bir bölümünü elinde bulundurur hale gelmiştir. TOKİ’nin ürettiği lüks konutlar, inşa edilecek sosyal konutlar için gelir elde etmekle gerekçelendirilmektedir. Ancak TOKİ’nin ürettiği toplam konutlar içinde ancak dörtte birinin alt gelir gruplarına yönelik olduğu gerçeği, TOKİ’nin devlet arazisi üzerinde gerçekleştirdiği konut projelerinin kâr amaçlı olduğuna işaret etmektedir. TOKİ, hem yüksek arazi rantı olan bölgelerde projelerin geliştirilmesi için hem de Kuzu, Biat, Aksa, Ağaoğlu, Taşyapı, Albayrak, İhlas ve Çalık gibi taşeron inşaat firmalarıyla paylaşabildiği arazi rantının artırılması yoluyla hasılat yaratılması için bir vasıta haline gelmiştir.

2004 ile 2008 yılları arasında da, TOKİ’nin yetkilerini daha da genişleten pek çok kanun parlamentodan geçirilmiştir. Bunlardan en önemlisi, 2004’te TOKİ’ye özel şirketlerle ve finansal tröstlerle ortaklık kurmak ve gecekondu bölgelerinde dönüşüm projeleri geliştirmek üzere mecburi istimlak yetkisinin verilmesidir. Ayrıca belediyeler Kanunu’nda yapılan bir değişiklikle yerel yönetimlerin de kentsel dönüşüm projeleri ile ilgili yetkileri genişletilmiştir. 2012’de Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun ile hükümet, ‘risk’ argümanını kullanarak TOKİ’nin temsilciliği altında bütün ülkede yenileme projeleri gerçekleştirmek için tam yetki sahibi olmuştur.

Bütün bu gelişmeler, Türkiye’nin konut politikasının, arazi ve konut piyasasının neoliberal ekonominin belirleyiciliğine bırakılması şeklinde geliştiğini göstermektedir. 2000’li yılların konut üretimine TOKİ ve kentsel dönüşüm damgasını vurmuştur. Gerçekleştirilen kentsel dönüşüm uygulamaları, konut alanlarını yüksek fiyatları ödeyebilen kesimlerin talebini karşılamaya yönelik olarak tümüyle serbest piyasa ekonomisiyle biçimlendirme, kentsel rant oluşturma ve bunları TOKİ, belediye ve sermaye kesimleri arasında paylaştırma anlayışına dayanmaktadır.

Sonuç

Türkiye Cumhuriyeti hükümetlerinin cumhuriyetin kuruluşundan bu yana izlediği konut politikaları geniş kesimlerin konut ihtiyacını karşılamada yetersiz kalmıştır. Yaşanan konut sorununda en büyük etken, konut politikalarının genel bir eğilim olarak sadece kredilendirmeye indirgenmesi; hızlı kentleşmenin gerektirdiği hızda planlama yapmak ve arsa üretmek, toprak üstündeki değer artışlarını vergilendirmek gibi yollarla rasyonel bir arsa politikasının uygulanamaması ve dolayısıyla arsa üzerinde oluşan yüksek rantlardır. Arsa spekülasyonuna karşı çıkan mekanizmaların geliştirilememesi, çok büyük oranda yapsatçı üretim biçimi ve kooperatifler eliyle üretilen konutlar, hem sağlıksız ve niteliksiz yaşam çevrelerinin oluşmasına yol açmış, hem de alt gelir grupları için ulaşılmaz kalmıştır. Bu durumda alt gelir grupları ve yoksul kesim de kendi konut sorununu gecekondu olgusuyla çözmek zorunda kalmıştır.

Türkiye’nin 1980’li yıllarda küreselleşmeye eklemlenme süreci ile beraber, sermaye birikimi öncelikle kentsel yatırımlara yönelmiştir. Bu durumda, konut sektörü de serbest piyasa ekonomisinin belirleyiciliğine bırakılmıştır. Arsa rantları 2000’li yıllardan bu yana hiç olmadığı kadar spekülatif boyutlara ulaşmış ve kentsel dönüşüm ve rehabilitasyon projeleri adı altında üretilen kapsamlı konut projeleri, kullanım değerinden ziyade değişim değerini temel alarak, kentsel ranttan pay alma aracı haline gelmiştir. Bu süreçte, toplumsal eşitlik, ihtiyacı olana konut sağlama, konut ve yaşam çevrelerinin niteliği gibi konular tamamen bir kenara bırakılarak, kentsel alanların rant değerine odaklanılmıştır.

Konutun devletin önemli bir uğraşı haline gelmesi, kapitalizmin ve serbest piyasa ekonomisinin yarattığı eşitsizliklerin giderilmesi en azından yumuşatılması gerekliliğinden doğmaktadır. Günümüzde Türkiye’de uygulanan konut politikalarının ise, tam tersine, kapitalizmin çelişkilerini daha da açığa çıkaran, barınma hakkını hiçe sayan uygulamalar olduğunun altını çizmek gerekir.

 

Share.

About Author

Leave A Reply